2007年11月1日至25日，我参加了由中组部、商务部和联合国UNDP开发计划署联合举办的“小康社会领导者培训项目”第3期——当代经济与社会全面协调可持续发展专题研究班，在国内进行3天的集训后，赴英国牛津大学、剑桥大学及英国政府有关部门学习考察三个星期。学习时间虽短，但内容多、涉及面宽，获益菲浅。在学习考察期间，我发现英国政府推行可持续发展尤其是节能减排的一些方法很有特色，一些理念具有前瞻性。当前，我国正在抓节能减排工作，英国政府的一些做法和经验值得我们学习借鉴。因此，我着重对英国政府推行可持续发展尤其是节能减排的有关情况作了进一步的了解，并结合学习党的十七大精神和财税工作实际进行了思考，提出值得我国学习和借鉴的启示。
　　
　　一、英国政府推行可持续发展战略的背景
　　
　　19世纪中期以后，伴随着英国的工业化进程不断加快，英国的经济得到了飞速的发展，人口也逐渐向大城市集中。与此同时，产业革命所带来的生态和环境破坏也是前所未有。泰晤士河及英国境内其他河流水污染达到饱和状态，鱼类几乎灭绝；伦敦成为世界知名的“雾都”；工业化的高度集中，导致英国森林和耕地面积不断减少。随着环境问题的日益严重和自然资源的日益缺乏，从19世纪晚期起，英国政府陆续推行了一些包括食品标准、环境卫生、资源和能源的利用节约等方面的社会的立法。20世纪后期，随着英国城市化水平的提高和人们经济收入的增长，人们对生活质量提出了更高的要求，环境污染和资源的匮乏引起了社会的广泛关注。
　　
　　英国属于西方发达国家，其人口只占世界人口的1%，而资源的消耗和碳的排放量所占比例却超过2%。英国政府认为，作为发达国家，应该负担起推行可持续发展尤其是推行节能减排的带头作用。1994年，英国积极响应里约全球环境首脑会议要求，率先制定可持续发展战略——《可持续发展：英国的战略选择》，为英国的节能环保确立下了一个基础性文件。1999年5月，英国政府公布第二份可持续发展战略，确定了同步发展经济、社会和环境的目标，并引入了量化指标。2005年3月，英国政府出台第三份可持续发展战略，规划了到2020年英国社会和环境的发展方向。2007年7月，英国政府发布新的可持续发展指标统计，详细的介绍了68个领域的发展变化状况。
　　
　　英国对可持续发展的理解是：大多数社会都渴望得到经济发展以保证提高他们自己和后代的生活水平；同时也追求保护和改善他们现在及子孙后代的环境。协调这两个目标是可持续发展的核心。因此，推行节能减排，营造美好的社会环境是可持续发展的重要内容。
　　
　　二、英国政府推行节能减排的主要特点
　　
　　概括起来，英国节能减排主要有以下几个特点：
　　
　　（一）相关法律法规制度健全
　　
　　为应对日益严峻的能源浪费、环境污染等，英国政府加大法律法规制度建设力度，在对已有法律法规细化的基础上，不断出台新的法律和政策，为可持续发展节能减排计划的制定和实施打下了坚实的制度基础。
　　
　　1．制定多个专项法律防治污染。一是从源头上限制矿产资源企业污染排放。从1909年起，英国先后颁布了40多部关于规划的法律法规，从矿产资源开采、分配和使用的源头防治污染。二是强制要求企业控制大气污染。英国在通过了第一个《碱业法》之后相继颁布了包括《制碱法》、《工业发展环境法》、《空气洁净法》、《烟气排放法》和《环境保护条例》等在内的多个控制大气污染的立法，并制定了78个行业标准，以强制企业达到生产成本和治污费用的平衡。三是严格限制企业取水排污。英国在20世纪90年代先后通过了《水资源法》和《水工业法》，通过法律手段对污染水源者进行约束。
　　
　　2．出台国家节能计划和《家庭节能法》。1995年，英国颁布实施了《家庭节能法》。2006年4月，英国再次出台建筑节能新标准，规定新建筑必须安装节能节水设施，使其能耗降低40%。此外，英国政府还准备动用行政力量，在未来8年内为全部建筑配备节能灯，使照明发电的温室气体排放量减少70%。
　　
　　3．实施《气候变化法案》。2007年11月19日，英国政府正式公布了《气候变化法案》（以下简称《法案》），现已进入议会立法程序。通过《法案》，英国以法律的形式规定了政府在降低能源消耗和减少二氧化碳排放量中的具体工作：一是成立气候变化委员会。《法案》中明确，英国政府将建立气候变化委员会，负责向政府提供独立的专家建议和指导，为英国2050年前的温室气体减排计划出谋划策。气候变化委员会的主要职责是对开发新能源和加大使用可再生能源提出建议，使政府能更容易执行制定的节能减排政策。气候变化委员会还将每年检查减排情况，并根据政府在节能减排方面的成绩和存在的问题，向议会提交公开、透明的年度进展报告。此外，气候变化委员会将对政府间进行的减排指标交易给予建议，并可能会直接干涉排污交易的过程。二是设定二氧化碳减排目标。《法案》为英国制定了一个清晰而连贯的中长期减排目标：到2020年，英国境内二氧化碳排放量在1990年的基础上必须消减26--32%；到2050年，二氧化碳排放量必须消减至少60%。《法案》还要求英国政府提前至少15年制定“二氧化碳减排预算”，为二氧化碳排放量封顶，以使企业明确强制减排的具体目标；英国政府每年必须向议会提交一份控制二氧化碳排放的报告，不能完成法案目标的政府将受到司法审查。《法案》的签署使英国成为全球第一个通过立法手段强制限定温室气体排放并以法律形式确定减排目标的国家。三是完善温室气体排放贸易制度。《法案》要求在已有的碳排放指标交易基础上设立全新的全英国碳排放交易体制，通过市场机制来控制碳排放总量。近几年来，英国政府每年都组织一个庞大的“废气减排指标收购团”，辗转于各个发展中国家，求购“废气减排指标”，以求达到《京都协议书》的二氧化碳减排指标要求。
　　
　　（二）强化对企业的约束和激励
　　
　　1．对第二产业严格限制。一是限制矿产资源开采企业生产。英国政府采取了一系列强制性的手段，减少甚至停止矿产资源开采企业和高能耗高污染企业的生产。目前英国国内大部分的矿山已经关闭停产，所需的矿产资源主要依靠进口供给。其中，英国的煤炭产量由1913年的2.87亿吨减少到了2006年的1858.8万吨，进口煤炭占了英国煤炭需求量的70%。二是约束高能耗高污染生产型企业。英国政府确定了“污染者支付原则”（thePolluterPaysPrinciple），规定对于防治污染的费用和减轻因污染造成的环境损害的费用应由造成污染的企业承担。例如英国的钢铁产量在1970年达到了2831万吨的历史高位，而2006年的产量只有1388万吨，这不能不说是英国对于高耗能高污染生产型企业进行限制约束的结果。
　　
　　2．利用税费减免和基金互助方式帮助企业节能减排。英国政府运用财税政策，按照“政府主导、企业负责”的原则鼓励企业进行多种方式的节能减排。一是征收气候变化税。气候变化税采取鼓励和刺激企业减排的方式，如果企业达到了与政府签署的减排标准，可以减征最高80%的气候变化税。二是设立碳基金和减排基金。碳基金主要面对中小企业，用于咨询节能技术和购买节能设备，帮助中小企业实现减排既定目标。减排基金主要是为英国各类企业实行有效减排技术的推广、企业环保项目的实验和减排项目的实行而服务，目的是强化企业减排温室气体的意识，增强企业减排主动性。三是建立“碳信贷”的排放交易制度。“碳信贷”是指企业可以把自己的减排量拿到市场上在企业间进行出售，卖出减排量的一方可以获得巨大的经济利益，买入减排量的企业也可以避免因无法完成减排量而遭到处罚，充分体现了“谁环保、谁受益”的原则。
　　
　　3．对第三产业节能减排的鼓励。2006年英国的银行、保险以及商业等服务业已占到了GDP比重的70%以上。因此，英国把节能减排的重点放在了占GDP比重最大的服务业上。一是大型商业机构对节能减排的促销宣传。2007年4月份，英国8家大型商业和服务机构自发联合发起了旨在鼓励英国家庭使用环保产品的宣传和优惠促销活动。其中，英国最大的零售商特易购食品超市公司(Tesco)将节能灯泡以半价出售，以引起消费者对于原白炽灯耗电量巨大的注意。二是大型商业公司的自发节能减排行动。大型商业公司意识到节能减排的重要性，不断地完善自身行为、细化管理和制度，并加入减排的行列中来。以Tesco公司为例，2006年，率先在英国开展了贯穿整个零售供应链的碳减排管理，从原材料采集、制造到配送、零售、消费以及废物弃置等整个产品生命周期的各个阶段都减少碳排放，从而把企业自身的减排努力与整个供应链的减排集成起来，最大限度地扩大减排效果。三是减少一次性塑料袋的使用。为了减少白色污染，同时降低塑料袋在制造、使用、回收和降解过程中产生的大量资源浪费和减少有毒气体的排放，英国几家大的商场和超市都不约而同地推出了减少旗下商店一次性塑料袋使用的计划。四是鼓励企业开发利用新能源和产品促进节能。政府采取优惠措施鼓励企业投资利用绿色能源，例如风能、太阳能、潮汐能来发电，以取代传统的煤炭发电，减少二氧化碳的排放。在伦敦推出了名为“绿番茄”的油电混合引擎出租车，以取代传统高耗油的出租汽车，有效降低二氧化碳的排放。五是对部分行业企业提出明确节能减排要求。英国政府对包装材料制造商明确提出了包装废弃物重新使用计划，以促进环境保护和资源再生利用，减少对人体和环境的危害。同时，英国政府提出了“绿色办公室”的标准，以实现建筑企业建筑的二氧化碳零排放。
　　
　　（三）狠抓建筑节能和新能源开发
　　
　　英国政府一方面加大对已有的空气、河流污染的治理力度，并已取得了令人瞩目的成就；另一方面，积极采取措施，对于可能在未来造成的污染和二氧化碳排放防患于未然，出台多项规定和行业标准，积极推动节能减排。
　　
　　1．建筑节能措施。一是推动公共建筑节能。英国政府规定2008年中央政府机关建筑物能耗要在1990年基础上降低20%，卫生保健部门2010年能耗要在2000年的基础上降低15%。英国政府还规定，2008年6月起，每幢公共建筑的节能情况将划分等级并颁发证书，并要求将博物馆、展览馆和政府办公大楼等大型建筑的能耗情况张榜公布，以动员社会力量加强监督，促进全国实现节能减排的目标。在此基础上，英国政府将拨款1千万英镑改造英国境内中小学校，以减少其二氧化碳的排放量。二是促进个人家庭住宅建筑节能。英国政府规定在新建筑设计时，必须综合考虑光照、风力等各方面的节能问题，开工前必须有获得当地政府批准的建筑能耗分析报告，否则将被拒绝施工建造。
　　
　　2．重视利用可再生能源。在欧盟立法要求所有成员国到2020年实现可再生能源占能源总量20％的目标的大背景下，英国政府在2007年5月公布了《英国能源白皮书》，为英国可再生能源的开发设定了具体目标。英国政府声明，在2020年将煤炭在英国能源总量中的比重由35%降低到20％，核能比重由19%降为5%，可再生能源的比重将由目前的6%扩大到35％，远远超出了欧盟对各成员国的基本要求。
　　
　　3．其他节能减排措施。除了关注建筑物的二氧化碳排放和绿色新能源的开发利用外，英国还是世界上最早全面实施绿色森林认证的国家。英国森林的生态状况良好，野生动植物保护得很好，为英国的二氧化碳减排工作作出不小的贡献，并能够实现自身的可持续发展。
　　
　　（四）关注民生
　　
　　1．用财税政策引导扶持家庭节能减排。一是对节能住宅的购买和改造给予减免税和直接补贴的优惠。英国政府规定对已经实现“零排放”和“零能耗”的绿色住宅给予税收优惠；对购买售价在12.5万到25万英镑之间的绿色房屋的人，减免1%的印花税。2006年3月，英国政府又规定凡通过英国天然气公司安装保暖墙的家庭，可以申请100英镑退税。同一时期，英国政府推出了一项“绿色家庭”计划，鼓励居民在家中安装太阳能装置、屋顶式风力发电机等设备；英国政府将对居民购买微型发电设备的产品附加税从17.5%减少到5%。除采取减免税政策外，英国政府还多次拨付财政资金，帮助居民进行家庭节能改造，提高家庭能效。自2001年起，英国政府每年划拨5000万英镑的“能源效率基金”，鼓励企业和家庭购买节能设备，责成能源公司提供节能灯泡、保温设备、高能效电器和锅炉，并资助130万户家庭安装了节能锅炉。在“绿色家庭”计划中，新建房屋或原有房屋通过改造后采用太阳能、风能等可再生能源发电者，可享受政府补助，金额最多可达改造费的一半；所发电力若自用有余，还可以将多余的电力输送到英国国家电网，政府以优惠价收购。二是对绿色车辆和传统车辆采取不同的购买和使用税费政策。英国政府正在计划大力推广绿色节能汽车，并对传统汽车课以较重的税费。在新车市场上，英国政府将给予购买电动车和小排量汽车等节能汽车的消费者2000英镑的折扣价格或免去汽车消费税，并将于2008年4月对大型汽车和重污染汽车加倍征税。于此相反，符合政府要求的低二氧化碳排气量汽车、混合动力汽车和绿色汽车将被免掉上述一切费用，甚至在购买时政府还将给予车主降低消费税、保险费打折、停车费降低和最高给予2000英镑补贴的优惠措施，以鼓励人民购买绿色汽车。调查显示，当前英国有20%的新车购买者选择绿色汽车，而2006年只有6%不到的消费者选择购买绿色汽车。
　　
　　2．引入对家庭和单位的能耗审计制度。自1993年来，英国政府共完成了450万个家庭的能耗审计，仅2006年就审计了45万户。通过审计，为这些家庭提供了实用的节能建议和针对其具体情况的支持计划。从2008年10月开始，英国85万个“购房出租族”在出租房屋前，必须请能源审计员评定其房屋的能耗级别，并交纳200英镑的环保税，才能取得有效期为3年的房屋出租许可证。
　　
　　3．从细微之处灌输节能减排理念。英国政府将免费在线提供二氧化碳计算器，为个人和家庭计算出家庭、电器和个人旅行三方面的二氧化碳排放量，并根据不同情况提供减排建议。英国政府还计划为每家每户都安装一个仪器表，以提醒人们注意一些平时容易被忽略的小细节。英国政府计划使能源公司对仪表器的使用情况进行统计和计算，对不同时段的电力供应作出适时调整，或设置峰谷电价，鼓励人们避峰让电。
　　
　　由于政府和非政府组织的推动，节能环保的观念正深入人心。据英国政府调查，英国人中有94%相信气候正在变化，57%相信已受影响，66%主张采取个人行动来缓和气候变化。
　　
　　三、对我国节能减排工作的启示
　　
　　党的十七大报告指出要深入贯彻落实科学发展观，“必须坚持全面协调可持续发展”。“要建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。”纵观英国的可持续发展战略尤其是节能减排工作，我认为有以下几个方面可供我们借鉴。
　　
　　（一）健全完善节能减排法律法规体系，促进节能减排从“软约束”走向“硬约束”
　　
　　从英国节能减排的经验看，建立完善的法律法规体系是促进节能减排的根本。英国制定的《气候变化法案》是世界上第一部同类法案。英国也是第一个用法规形式引入“碳预算”，为二氧化碳总量排放量封顶的国家。英国关于节能减排的多部法律法规极大地提高了国家、企业、个人在节能减排方面的义务门槛，建立了对节能减排的法律“硬约束”。我国应当尽快建立健全以节能减排为主要内容的法律法规体系，积极推动节约能源法、循环经济法、水污染防治法等法律的制定及修订工作。抓紧建立和完善节能和环保标准，研究制订高耗能产品能耗限额强制性国家标准。可考虑成立类似英国“气候变化委员会”的独立监督机构，专门负责节能减排的监督工作，严格节能减排执法监督检查，严肃查处各类违法违规行为。同时，建立节能环保执法责任追究制度，对行政不作为、执法不力、徇私枉法、权钱交易等行为，依法追究有关主管部门和执法机构负责人的责任。
　　
　　（二）综合利用价格、财税、信贷等经济手段，建立促进节能减排的激励约束机制和政策体系
　　
　　英国政府为促进节能减排，在财政、税收、金融服务等方面出台了一系列有利于节能减排的优惠措施，逐渐形成了一套推动全民节能减排的政策体系。我国应当按照“政府引导，企业负责”的原则，逐步建立和完善鼓励企业、组织、个人节能减排的激励约束机制，真正实现节能减排者得实惠，高耗能者高成本。
　　
　　一是深化价格改革，积极稳妥推进石油、天然气、水、热力等资源性产品价格市场化进程。英国是发达的市场经济国家，市场机制配置资源的基础性作用较强，其资源性产品的价格能够反映资源稀缺程度和供求关系。我国要逐步改变资源价格主要由政府主导定价的做法，充分发挥市场机制的作用，使资源价格既体现其实际价值，又反映其稀缺程度，通过价格机制抑制资源不合理消费。要逐步理顺煤炭价格成本构成机制;推进成品油、天然气价格改革;实行相应的电价政策，鼓励可再生能源发电;合理调整各类用水价格，加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度；按照补偿治理成本原则，提高排污单位排污费征收标准。
　　
　　二是完善促进节能减排的财税政策。采用财政补助、奖励、设立节能专项资金等方式，支持高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的投入力度。健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制。抓紧制定节能、节水、资源综合利用和环保产品（设备、技术）目录及相应税收优惠政策。实行节能环保项目减免企业所得税及节能环保专用设备投资抵免企业所得税的政策。对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣。完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策；对企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入的政策。实施鼓励节能环保型车船、节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收优惠政策。积极推进资源税改革，改进计征方式。适时出台燃油税。研究开征环境税。研究促进新能源发展的税收政策。
　　
　　三是加强节能环保领域金融服务。鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持；优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。研究建立环境污染责任保险制度。在国际金融组织和外国政府优惠贷款安排中进一步突出对节能减排项目的支持。环保与金融部门要建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。
　　
　　四是完善政府采购制度，促进政府机构节能和绿色采购。进一步完善政府采购节能和环境标志产品清单制度，不断扩大节能和环境标志产品政府采购范围。对空调机、计算机、打印机、显示器、复印机等办公设备和照明产品、用水器具，由同等优先采购改为强制采购高效节能、节水、环境标志产品。建立节能和环境标志产品政府采购评审体系和监督制度。
　　
　　（三）合理制定不同阶段节能减排指标，严格控制能耗和污染排放增量
　　
　　英国有比较完备的能源监测管理系统和能源统计系统。政府据此针对具体情况，在不同阶段制定科学合理的节能减排指标，并加以严格执行，以促使节能减排整体目标的实现。目前，我国节能减排工作的当务之急就是要制定科学合理的节能减排指标，狠抓落实，严格控制能源消耗和污染排放的增长。
　　
　　一是建立完善节能减排指标体系，加强监督管理。要进一步加强能源统计和计量管理，建立健全涵盖全社会的能源生产、流通、消费、区域间流入流出及利用效率的统计指标体系和调查体系，制订并实施主要污染物排放统计和监测办法，改进统计方法，完善统计和监测制度，科学合理制定节能减排阶段目标。同时，建立政府节能减排工作问责制，将节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系。加强对重点企业节能减排工作的检查和指导，进一步落实目标责任，完善节能减排计量和统计，组织开展节能减排设备检测，编制节能减排规划。
　　
　　二是要有效控制高耗能、高污染行业过快增长，建立落后产能退出机制。要按照管住增量、调整存量、上大压小、扶优汰劣的思路，加强源头控制。严把土地、信贷两个闸门，把能耗作为项目审批、核准和开工建设的强制性门槛；不符合节能标准的不准开工建设，现有企业经整改后仍达不到标准的要依法停产关闭。要运用调整出口退税、加征出口关税、削减出口配额、将部分产品列入加工贸易禁止类目录等措施，控制高耗能、高污染产品出口。要组织对高耗能、高污染行业节能减排工作的专项检查，清理和纠正各地在电价、地价、税费等方面对高耗能、高污染行业的优惠政策。要加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金等行业落后产能的力度，坚决淘汰落后生产能力、工艺、技术和设备，推进企业联合重组，提高产业集中度和规模效益。
　　
　　（四）促进产业结构调整，构建节能降耗型产业结构
　　
　　从英国治理环境污染、开展节能减排的过程看，它经历一个经济发展和产业结构升级的阶段，即由以重工业型产业为主转向以第三产业为主。我国应当大力促进产业结构优化升级，尽快实现经济增长方式转变。国家要鼓励发展低能耗、低污染的先进生产能力，根据不同行业情况，适当提高建设项目在土地、环保、节能、技术、安全等方面的准入标准。要以专业化分工和提高社会效率为重点，积极发展生产服务业；以满足人们需求和方便群众生活为中心，提升生活服务业，要提高服务业在国民经济中的比重。要加快发展高新技术产业，运用高新技术改造传统产业，促进传统产业升级，提高工业整体水平。
　　
　　（五）大力发展循环经济，支持可再生能源的开发和利用
　　
　　发展循环经济、开发利用可再生能源是推动可持续发展的创新形式，也是缓解我国资源环境瓶颈制约的根本途径。一是加快制订循环经济评价指标体系。推动重点矿山和矿业城市资源节约和循环利用，组织编制钢铁、有色、煤炭等重点行业循环经济推进计划。二是实施水资源节约利用。加快实施重点行业节水改造及矿井水利用重点项目，在城市强制推广使用节水器具。三是推进资源综合利用。推进矿产资源综合开发利用和煤层气、煤矸石、大宗工业废弃物、秸秆等农业废弃物综合利用。四是推进再生资源回收体系建设试点。促进垃圾资源化利用，建立健全垃圾收集系统，全面推进城市生活垃圾分类体系建设，充分回收垃圾中的废旧资源。五是推进清洁生产。制订和发布重点行业清洁生产标准和评价指标体系。合理使用农药、肥料，减少农村面源污染。六是支持可再生能源开发利用。大力发展电能、核能、风能、太阳能可再生能源，支持燃料乙醇等生物质能源的推广应用。
　　
　　（六）提高全民节约意识，促进全民节能减排
　　
　　由于英国政府的不断宣传推动，节能减排已经成为英国时尚，政府公共部门、企业、团体、个人都参与到了节能环保行动中。我国应当积极利用主要新闻媒体，广泛宣传节能减排的重要性、紧迫性，大力提倡“节约光荣，浪费可耻”的社会风尚，提高全社会的节约环保意识。要组织企事业单位、机关、学校、社区等开展经常性的节能环保宣传，广泛开展节能环保科普宣传活动，把节约资源和保护环境观念渗透在各级各类学校的教育教学中，从小培养儿童的节约和环保意识。政府机构要率先垂范。要建设崇尚节约、厉行节约、合理消费的机关文化。